[17]参见《列宁选集》第3卷，人民出版社2012年版，第296页。

具体而言包括几方面问题，后文将顺次分析：第一，是否适用无主观过错不予处罚的原则，取决于处罚单行法关于主观过错要件的规定。具体可参见:杨利敏:论我国行政处罚中的责任原则——兼论应受行政处罚的过失违法行为，《华东政法大学学报》2020年第2期，第114-115页。

[43]责任评价的客观化是对威慑策略的调整，但不否定威慑发生效果的基本前提。一方面，《行政处罚法》未提到免予处罚。[10]参见王贵松:论行政处罚的制裁性，《法商研究》2020年第6期，第31-32页。但即便持此立场的学者，也认可借助一些成文的规则，来作为判断行为人违反注意义务的类型化依据，从而简化个案中的审查负担，这在刑法中被称为填充规范。因为传统的责任概念主要围绕故意犯确立，才将重点置于行为人自由意志的滥用。

另一方面，该法第57条第2项规定违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚，第3项规定违法事实不能成立的，不予行政处罚，如果从理论上区分，前者实为免予处罚，而后者其实是不满足构成要件该当性而不予处罚。但基于上文关于规范责任论评价标准客观化的研究，责任的基础已不再是自由意志的滥用，而是行为人没有运用自身能力遵守本该遵守的注意义务。在我国宪法上，全国人大常委会和国务院都从全国人大获得民主授权，它们均有直接的民主正当性。

（一）对国家权力代表性的强调根据我国宪法理论，人民代表大会是人民行使国家权力的机关，所有其他国家机关都由人民代表大会产生，人民代表大会发挥着为其他国家机关提供民主正当性的重要功能。[63]前引〔22〕，许崇德主编书，第170页。有学者主张法律的法规创造力原则适用于我国，大致理由是，我国现行的政体与德国、日本具有相似性，相关的宪法规定亦与德日具有相似的结构。[20]按照胡乔木的解释，法律是长时期的，而由全国人大常委会通过的有关国家年度计划或者预算的决议就是一种法令，它有法律效力，但是这种法律效力是有一定期限的。

有学者基于对全国人大及其常委会自身结构的观察探讨过最高国家权力机关的两层结构(参见许崇德、何华辉:《宪法与民主制度》，湖北人民出版社1982年版，第109页)，而本文讨论的复合结构聚焦于全国人大、全国人大常委会与国务院的不同关系。关于民主集中制，毛泽东曾有两段经典论述。

这恰恰就是自己监督自己，也说明自己监督自己在议行合一的理论层面并无疑问。在此意义上说，作为代表机关的全国人大可谓民主正当性的汇聚地和源泉。基于对种种现实情况的考虑，修宪者最终维持了全国人大的规模，而以强化全国人大常委会职权的方式，解决全国人大代表性与行动能力之间的矛盾，即将原来属于全国人大的一部分职权交给它的常委会行使。[61]历届全国人大一次会议通过的有关选举和决定任命的具体办法，都维持了这个程序上的区分。

[34]《马克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社1963年版，第697页。议行关系的复合性可谓我国宪法上的一个结构性原则。据统计，截至2016年底，我国共制定行政法规近700部，其中相当一部分都属于职权立法。从宪法上说，政府的权力都源于宪法授予，人大依据宪法组织政府。

在议行双层结构中，‘中国共产党—全国人民代表大会的政治决断维度属于‘议的层面，立法、行政、司法、监察维度的国家权力则属于‘行的层面(参见李忠夏:《合宪性审查制度的中国道路与功能展开》，《法学研究》2019年第6期，第9页)。国务院总理由国家主席提名，经全国人大决定后由主席任命，而主席象征着国家，所以这个提名和任命的程序意味着总理受命于国家。

考虑到上述情况以及制定法律的迫切需要，1955年，一届全国人大二次会议通过《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，授权全国人大常委会依照宪法的精神，根据实际的需要，适时地制定单行法规。国务院不仅是最高国家权力机关的执行机关，也是最高国家行政机关。

[76]周恩来在1956年指出，西方议会的某些形式和方法还是可以学的，这能够使我们从不同方面来发现问题。不过，鉴于全国人大及其常委会与国务院的关系是议行关系的典型，本文所作讨论仅限于此，而不涉及全国人大及其常委会与其他国家机关的关系。这意味着，在行政法规合宪、合法时，行政法规是全国人大常委会撤销地方性法规的规范依据，全国人大常委会在作出相应判断时，要受到行政法规之文义与目的的拘束。（一）1949年至1954年：议行的单一结构1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过中央人民政府组织法，设立了中央人民政府。二是必须使各级人大与人民之间具有密切的联系，既须有相当于社会各民主阶级地位和有相当于各民族或种族地位的代表，又须注意到代表的地区性，以便于随时反映各民族各阶级各地区的情况。[74]1982年宪法其实已经寓有立法专业化的构想。

二是规范层面的含义，即产生具有进行民主授权的规范意义。[10]从广义上说，我国宪法上的议行关系并不限于全国人大及其常委会与国务院的关系，全国人大及其常委会与其他国家机关的关系也是议行关系(参见韩大元:《1954年宪法制定过程》，法律出版社2022年版，第384页)。

[12]［法］莫里斯·迪韦尔热:《政治社会学———政治学要素》，杨祖功、王大东译，华夏出版社1987年版，第104页。1959年，全国人大常委会在向全国人大提出的报告中指出，四年来的实际经验证明，为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要，在全国人民代表大会闭会期间，有些已经不适用的法律条文，需要由常务委员会及时地加以修改，建议全国人大作出授权。

它强调的是国务院制定的行政法规不得违反法律，而非没有法律依据就不能制定行政法规。在德国宪法体制上，议会具有直接的民主正当性，行政机关的正当性则来自国会的传输，故行政机关只有在得到议会的法律授权后方能制定行政立法。

从1954年宪法将全国人大设定为唯一的立法机关，到1982年宪法规定全国人大常委会亦行使国家立法权，体现的正是对立法工作专业性的承认。由此可见，德国的法律保留理论未必能妥当地解释我国宪法。[83]乔晓阳:《完善我国立法体制维护国家法制统一》(1998年10月20日)，载全国人大培训中心编:《九届全国人大常委会法制讲座》，中国民主法制出版社2003年版，第95页。从实践来看，对于全国人大常委会组成人员的选举，代表在投票时可以表示同意或者不同意，也可以弃权，还可以另选他人。

但是，既然修宪者将地方性法规不得抵触行政法规的要求写入国家根本法之中，就不能把它当作暂缓之计，也不应当在宪法文本之外去寻找某种宪法原理。其实，1954年宪法在事实层面实现了全国人大常委会与国务院之间的兼职禁止后，实践中不久就有了议行之间唱对台戏的提法，这应当不是历史的巧合。

全国人大常委会与国务院之间并非从属关系，而是呈现出议行关系的实质面貌。鉴于我国人民代表大会制度与苏维埃制度有着共同的理论渊源，这里有必要援引列宁有关苏维埃的论述来阐明人民行使国家权力的机关所蕴含的意义。

按照宪法的规定，全国人大常委会还有权解释宪法、监督宪法的实施，对基本法律进行部分补充和修改，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中的部分调整，对国务院及其部委提出质询案。这正显示出国务院作为最高国家行政机关的机关性质，也寓有立法与行政适当分工之意。

1959年，二届全国人大一次会议通过《关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》，授权全国人大常委会在全国人大闭会期间，对现行法律中已经不适用的条文适时地加以修改，并作出新的规定。由于国务院的民主正当性来自全国人大的直接传输，它与全国人大常委会的民主正当性并无实质差别，这就为国务院的职权立法奠定了宪法基础。这种差异可归结为三方面：一是提名主体上的差异。具体来说，人民行使国家权力的机关蕴含了直接民主的要素，它显示了人民直接管理国家的可能性。

国家机关之间的宪法关系及其权力配置是宪法学研究的重要课题。这是全国人大常委会取得部分立法权之始。

1982年宪法在将立法权正式赋予全国人大常委会时，也正式赋予了国务院制定行政法规的权力。作为国家最高权力机关的执行机关，它所具有的民主正当性决定了，修宪者必然期待国务院在加强社会主义法制方面发挥积极作用。

且在所有中央国家机关中，宪法唯独规定它们对全国人大负责并报告工作。在以往实践中，也曾出现国务院提请全国人大常委会撤销某一部长职务的情形。